民航深化改革面临新形势、新任务的思考

2023年是全面贯彻党的二十大精神的开局之年，也是改革开放45周年和党的十八届三中全会召开10周年。党的二十大对全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴进行了战略谋划。党的二十大报告强调，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。发展是党执政兴国的第一要务”；同时强调，“全面建设社会主义现代化国家要坚持改革开放这一重大原则，深入推进改革创新，坚定不移扩大开放，着力破解深层次体制机制障碍，不断彰显中国特色社会主义制度优势”。全面贯彻落实党的二十大精神，民航也必须以推动行业高质量发展为首要任务，以新发展理念为引领，充分发挥改革的内生动力作用，着力破解制约民航高质量发展的体制机制障碍，统筹推动行业实现质的有效提升和量的合理增长。清醒认识、准确把握新征程上民航改革面临的新形势、新任务，对科学谋划新时代民航改革举措、精准制定改革政策、统筹实施改革任务、更好发挥改革在民航高质量发展中的关键作用，具有重要的现实意义。

一、应对行业发展新挑战民航深化改革需要转换改革思维范式

“十四五”以来，民航面临的发展形势、行业状况都发生了较大变化，行业推动高质量发展面临新形势、新挑战。2020年暴发的新冠疫情，使我国经济增长受到明显的冲击性影响，对民航发展造成前所未有的冲击。根据新冠病毒类型的演进，结合中国防控能力等情况的变化，党中央作出新的部署，更好统筹疫情防控和经济社会发展。可以预期，2023年将是中国经济增长回归常态频道的关键一年，也将是民航回归常态发展的关键一年。从市场角度讲，民航复苏的程度、速度还要看供需匹配状况。从供给端看，近两年航空公司延缓运力引进，机队引进速度有所下降，但目前全行业运输机队规模仍比“十三五”末净增214架。2023年部分延迟交付飞机将集中交付，叠加正常订单，机队引进速度将进一步加快。受地缘政治、贸易战等因素影响，国际航线将是逐步恢复的过程，大量国际闲置运力仍将继续投放国内。整体看，总体运力供大于求，国内运力过剩情况仍较为突出。一季度，供给恢复高于需求恢复约8个百分点，表明当前市场运力供给仍相对充足。在供给处于高位时，需求的及时恢复对民航业复苏将起到决定性作用，但也不能盲目乐观。从需求端看，由于疫情期间居民收入增长放缓，消费能力的积累和消费信心的恢复将是一个比较漫长的过程。航空消费者习惯前两年“随心飞”“白菜价”，对票价水平上涨较为敏感，票价恢复的基础并不牢固，国内客运、国际客运、国内货运等三个分市场环比均呈现“量增价降”态势。从市场结构看，由于各方对航企的纾困支持，疫情期间没有一家民航企业退出市场，国内市场持续保持较高竞争度。因此，虽然旅客运输规模恢复至2019年同期的80%—90%，但全行业仍继续亏损，航空企业资产负债率高、经营风险大的状况短期内难有改观。此外，疫情对行业的市场主体、关键要素供给也将产生长期影响。由于国内航企在疫情期间既没有大规模裁员也没有运力市场化退出，疫情后将在很长一段时间内继续“负重前行”。受民航发展基金大幅减收影响，“十四五”期间民航基础设施建设资金一直面临较大缺口，长期可能影响民航基础设施建设的顺利实施。此外，因疫情导致行业在北上广深等一线城市吸引力低迷，新招聘技术人员整体质量不高，民航专业技术人员队伍呈现的区域结构性矛盾和人才梯队结构性变化，也可能会成为未来高质量发展的制约因素。

另外，影响行业高质量发展的深层次体制机制问题依然存在。人民群众的多样化需求与行业服务创新能力不足的矛盾日益显现，行业管理的体制机制性障碍不同程度存在。民航运输规模与资源保障能力之间的矛盾仍比较突出，航线、时刻等资源要素高效配置的体制机制不够完善。行业科技创新支撑能力不足，科技创新治理体系亟待改进提升。民航安全生产形势严峻复杂，安全管理理论研究、体制机制建设亟需创新突破；支撑行业高质量发展可持续的体制机制尚未形成，行业治理体系有待进一步完善等等。

这些情况为民航恢复发展、实现高质量发展带来一系列新挑战，对行业治理能力提出更高要求。我们必须在理论上做足准备，在政策上进行相应调整，在行动中作出积极反应。一方面，要坚定信心决心，积极稳妥推动航空运输市场安全有序恢复。另一方面，在行业逐步恢复发展的同时，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动行业高质量发展。与此相适应，民航深化改革需要尽快实现改革思维范式的转换，重点应做好“四个结合”。一是把实施扩大行业需求策略同深化行业供给侧结构性改革结合起来，实现供需两侧改革同步和互补。积极构建行业供给和需求正向反馈机制，促使供需两端相互配合、协同发力，推动形成行业需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。二是把短期举措与长期举措结合起来，推动改革与日常工作、“十四五”规划、行业制度建设等实现良好衔接、贯通融合，使民航回归常态发展具有可持续性。三是把改革目标与政策取向结合起来，实现各类政策的协调配合、系统集成，目标一致。重点是对准改革重点任务目标，加强政策取向的一致性评估，及时发现和纠正执行偏差，避免出现相互掣肘、抵消或者合成谬误的问题，确保深化民航改革的政策目标与行业高质量发展的方向高度吻合。四是把贯彻落实与主动求变相结合，推动国家重大改革部署在民航全面落实，同时以改革创新推动民航与相关行业、产业、领域的深度融合、纵深发展，共同做大做强，积极融入全国统一大市场建设，更加主动服务打造“内循环”为主的新发展格局。

二、中央全面深化改革重大部署对民航深化改革提出新要求

为全面落实党的二十大关于全面深化改革的精神，中央对全面深化改革工作作出了一系列重大改革部署。2023年初，中央全面深化改革委员会对新时代新征程全面深化改革工作作了重要部署，强调把“六个坚持”（坚持人民至上、坚持自信自立、坚持守正创新、坚持问题导向、坚持系统观念和坚持胸怀天下）作为继续推进实践基础上的理论创新和推进全面深化改革的根本遵循；强调要紧紧抓住全面建设社会主义现代化国家的重大体制机制问题，着力推动更深层次改革、更高水平开放，有计划有步骤地推出一批战略性、创造性、引领性改革；强调要加强改革系统集成、协同高效，在重要领域和关键环节取得新突破。4月21日二十届中央全面深化改革委员会第一次会议，习近平总书记强调，要把全面深化改革作为推进中国式现代化的根本动力，作为稳大局、应变局、开新局的重要抓手，把对全面深化改革的认识提上了新高度。会议审议通过《关于强化企业科技创新主体地位的意见》《关于加强和改进国有经济管理有力支持中国式现代化建设的意见》《关于促进民营经济发展壮大的意见》等三份文件，着力推动深化科技体制改革、深化国有企业改革和促进民营企业发展壮大。这些部署体现了新征程上全面深化改革工作的新特征，对民航改革也提出新要求。

1.改革重点更加全面深入

中央既对经济领域、教育科技人才领域、政治领域、法治领域、文化领域、民生领域、生态领域、国家安全领域和党建领域等九大领域改革重点作了部署，也对关系全局的重大改革、涉及重大制度创新的重点改革作出直接部署安排，以重点带全局推进改革。贯彻落实二十大改革精神和中央深改委部署，民航局出台了《全面深化民航改革行动计划》，阐明未来3—5年民航改革的指导思想、基本原则、总体目标、重点任务及实施路径，明确了民航改革的重点领域、目标任务和保障措施。对标全面深化改革的新特征，民航改革需在关键主体、关键环节、关键节点改革上下功夫，既要明确行业制度改革的重点，又要明确怎么改、怎么抓，找准“扳机”、以点带面深入推进行业改革，还需将国家关于科技创新、国企改革、民营企业发展壮大等方面的改革思路、改革方向、改革举措，结合实际贯彻落实到民航相关领域改革中。

2.改革方法更加全面系统

中央深改委立足改革实践总结，紧密结合新时代要求，立章建制，进一步优化全面深化改革领导机制，提出五个“要”的工作方法，为继续推进全面深化改革提供重要遵循。全面系统的改革方法论为民航深化改革提供了科学有效的方法论依据和重要参考。近年来，作为民航改革的组织者、推动者，民航局在推进改革工作方面做了很多尝试，形成了一整套改革推进机制，取得了较好成效。新形势下还需要进一步加强对改革方法论的理解领悟，融会贯通，结合行业实际进一步完善改进，尽快研究形成符合新时代全面深化改革要求、适应新时代行业改革特点、更加系统有效推进行业改革的工作机制。

三、民航深化改革走深走实需要在三个方面下功夫

中央全面深化改革的新部署、新特征，行业推动高质量发展面临新形势、新挑战，都对民航深化改革提出更高要求、给予更多期待。推进民航深化改革走深走实，需要在加强任务集成、找准关键改革发力点和完善改革工作机制上下功夫。

1.加强对改革任务系统集成、协同高效的研究设计

作为中央全面深化改革的“六个坚持”原则之一，“坚持系统观念”是继续推进实践基础上的理论创新和推进全面深化改革的重要遵循，这是由进入中国特色社会主义新时代，我国全面深化改革目标任务的系统性、整体性和实现改革目标任务的协同性、艰巨性决定的。牢固树立全面深化改革是一项系统工程的观念同样适用于民航改革。航空产业链条长、辐射面广、连带效应强的特点，加之民航产业高速发展近20年累积的深层次矛盾问题，决定了民航改革任务普遍具有涉及面广、复杂程度高、探索性强、改进难度大的的特点，往往牵一发而动全身。深入推进民航改革，也必须加强各民航领域、各环节的改革任务联动集成，才能在行业治理体系和治理能力现代化上形成总体效应，取得总体效果。从主动服务经济社会发展、促进航空产业高质量发展的角度谋划和推进改革，一方面需要加强对相关产业改革理论和实践、航空产业政策导向、政策作用机理的研究力度，不断夯实改革的理论基础；另一方面，还需要在各项改革措施机制设计、效果评估、试点总结、成果制度化等方面，加强改革工作链条的有机整合与系统集成，最终形成目标—政策—举措—实效—制度化（治理体系完善）闭环链条，促进可持续的行业高质量发展体制机制加快形成。

2.加强对关键环节、关键节点、关键主体的改革实践探索

2023年中央经济工作会议明确：必须亮明态度、决不含糊，始终坚持社会主义市场经济改革方向，坚持“两个毫不动摇”，进一步明确要深化国资国企改革，提高国企核心竞争力；要优化民营企业发展环境，促进民营经济发展壮大；要更大力度吸引和利用外资，扩大市场准入，全面优化营商环境。这既为民航推进市场化改革和高水平对外开放指明了方向，也为抓住民航市场化改革的关键环节、关键主体指明了重心。进一步深化局属国有企业改革，强化局属国有企业在构建行业新发展格局、推动行业高质量发展等方面肩负的使命任务和功能定位。民航局属国企改革三年行动计划改革成效已经显现。需要及时跟进落实中央有关国企改革决策部署，根据形势变化，以提高核心竞争力和增强核心功能为重点，围绕完善现代公司治理、聚焦主责主业，谋划新一轮局属国有企业改革行动方案。进一步深化民航“放管服”改革，优化行业营商环境，促进民营航企发展壮大。持续破除影响平等准入的壁垒，从制度和政策上落实国企民企平等对待要求，持续优化民营航空企业发展环境，鼓励支持民营经济和民营企业在民航业发展壮大。按照国家最新审查要求，健全完善民航公平竞争审查制度，强化公平竞争审查工作事中事后监管，充分发挥公平竞争审查的基础性作用，构建统一开放、高效规范、公平竞争的民航市场体系。进一步深化外航监管改革，以稳步扩大制度型开放推进行业高水平对外开放。加大外航监管规则、规制、标准等方面的改革力度，主动对接国际民航规则，修订完善外航管理法规政策，逐步推动形成全国统一的外航监管体系，建立符合国际规范的、标准统一的外航管理体系，积极打造“便于外航飞进来、运行管得住”的行业政策环境。

3.持续改进完善民航改革工作机制

完备高效的工作机制是确保改革顺利推进的重要组织保障。民航改革需要进一步强化基层探索和顶层设计相结合。基层探索和顶层设计相结合，是我国改革开放历史的重要线索，也是确保改革开放行稳致远的重要方法论。牢牢把握政策理论来源于实践，及时总结改革试点、改革实践、基层经验，持续完善改革顶层设计，推动解决行业实际问题。需要进一步强化改革调查研究。紧密结合新时代要求，中央深改委专门把“加强改革调查研究”作为五个“要”的改革方法论之一。民航改革也需要加强调查研究。对推进行业改革中遇到的关键性问题难题，深入行业监管、航空企业一线，体察实情、具体问题具体分析，综合行业各方面情况，逐步丰富完善改革思路和改革举措。

——本文刊登于《中国民用航空》杂志2023年第6期，作者中国民用航空局范幸丽