基于整体性治理视角谈应急管理在机场专业工程安全管理中的核心作用
随着人们生活水平的日益提高，生产生活空间的进一步扩展，运输机场的新建和改扩建在不断推进，机场建设的规模和体量在不断提升。民航交通综合枢纽建设不断扩大，使得运输机场专业工程的施工安全生产管理面临的挑战和压力也成倍数增加。民航运输机场专业工程建设项目相对于地方建设项目更具复杂性，危险性较大工程中的“不停航施工工程”更是鲜明体现了影响航空器运行的民航特征。因此，为应对运输机场专业工程建设项目施工本身的安全风险加之公共交通危机事件具有突发性和不确定性的特点，应引用整体性治理理论来强化应急管理在运输机场专业工程安全管理工作中的核心作用。
整体性治理理论及现实意义
民航安全工作具有鲜明的政治属性，体现在保障人民群众生命安全的神圣职责上。随着时代发展，如何发挥政治属性统领业务属性，如何认清运输机场专业工程建设项目安全管理中的盲区，找准日常监督管理和特殊应急事件处理的难点，深化企业主体责任在法定自查方式方法上的研究应用，亚需一种新的基础理论和方法工具。
一方面，行业主管部门在专业工程建设项目数量、体量、规模、投资都在不断扩大的背景下安全管理工作的不稳定性和复杂性正在加剧。以成都天府国际机场为例，本期工程按满足2025年机场旅客吞吐量 4000 万人次、货邮吞吐量 70 万吨飞机起降量 32万架次的目标设计，新建三条跑道总投资超692亿元，规模仅次于北京大兴国际机场。另一方面，伴随着信息化和智慧化的快速发展，应急危机事件协调处理也变得尤为复杂，体制和机制的固化会反作用于日常安全管理，但概念和方法的更新则会使方式和流程更加优化。根据长期的一线实践工作和理论分析，兴起于上世纪九十年代末的整体性治理理论 (Holistic Governance)，为以应急管理为核心，推动运输机场专业工程安全管理的研究提供了新的解题思路和分析角度。
整体性治理理论作为一种政府治理理论(流程见图 1)，直指“条块化”和“碎片化”问题。从民航建设项目的日常安全管理实践来看，“条块和碎片”使得不同组织和部门在执行共同的安全管理目标时，缺乏行之有效的沟通和协调，出现了权力、功能、资源等诸多分割，导致本应达到的安全管理目标被损害，甚至出现了“九龙治水、各自为政”等问题。反观，区别于日常安全管理工作，应急管理工作承担着及时处置各类突发事件和事故灾害的重要职责，担负着保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重大使命在突发事件或事故灾害发生后，由于社会的需求和公共利益的一致性，应急处置工作往往通过横向和纵向的有机结合和有效协调，能够整合分工、组织、资源、权责等方面的运行机制，以整体的.多主体参与的治理方式代替条块的、破碎化的组织形式，其表现出的治理导向、治理技术、治理机制和治理层级都总辖于整体性治理理论，从而促进各个主体之间的协同规范运作，最大程度的发挥整体性作用。
整体性治理理论
现状及问题
我国历来高度重视民航行业安全管理，在不断应对各类航空器运行突发事件过程中，中国民用航空局(以下简称“民航局”)作为行业政府，积累了丰富的治理经验，也逐步建立和完善了具有我国特色的民航行业安全生产、安全监管和安全发展的制度保障、组织机构及管理机制。但在新时代安全工作更加注重整体性安全治理的大背景下，对于监管权责、管理条块碎片化、主体自查责任落实等方面，运输机场专业工程的安全管理仍存在盲区解题思路和方法仍值得探索
(一)安全管理职责日渐法制化
在法律法规层面的监管权责，我国早在 1996年就颁布实施了《中华人民共和国民用航空法》在此基础上，民航局颁布了各类行政法规和规范性文件，主要围绕航空器和机场的运行、运营和协议等内容进行拓展和完善。民航行业要发展，机场建设要走在前列，但不同于单纯的航空器和机场运行管理的模式，运输机场专业工程的安全管理涉及多种建设规模和建设环境，管理条件的复杂性导致了管理盲区的形成，部分责任主体不清楚怎么做、怎么管、怎么用。根据新修订的《中华人民共和国安全生产法》(以下简称“新《安全生产法》”)“三管三必须”的要求，交通部于2022年3月颁布了运输机场专业工程建设质量和安全生产监督管理规定》，对运输机场专业工程建设项目的管理权责进行了相应的明确。
（二）传统安全管理缺乏整体性
在传统安全管理结构下，运输机场专业工程的安全管理工作主要由建设法人授权的某一特定的建设管理部门进行统筹协调，目的是以结果和目标进行统一的组织设计，以期达到最优效果。但建设项目的“单向行进链条”不同于机场运行管理中的“环状往复循环”，链条行进会经常性地出现各种突发事件，建设管理部门在高度关注项目质量的司时，还要不断应对“日常应急处置”，这无形中削弱了建设管理部门在专业管理中的注意力。同时根据《中国民用航空应急管理规定》和不停航施工管理的要求，运输机场专业工程建设项目要制定突发事件的应急预案，以减少项目“特殊情况下”所产生的安全事件对航空器运行可能带来的影响。因此在这种传统的理念结构下，日常安全管理和特殊应急管理被分割开来，相应的日常安全管理部门的职责和特殊应急管理部门的职责也被分割开来，形成了客观存在的条块化，使得部门协作碎片化，职责条块化，权责衔接显现了部门主义，面对重大风险源的应急管理在日常安全管理中得不到体现，整体性安全治理也就无从谈起。
(三)安全主体责任落实不到位
在企事业主体责任落实方面，民航局在深化监管模式改革中，突破性地提出了由被动监管向主动自查的“法定自查”监管方式转变，目的在于要求各主体认清责任，提升安全管理的法人自觉性全覆盖、高效能地进行风险管控和隐患治理工作。在实施过程中，建设项目的安全管理不同于机场运行管理，单向长链条的行进就好比一台地铁盾构机每天遇到的问题可能都是新问题，仅仅知道“法定自查”的理念，还不清楚解决问题的方法论，就要疲于应付突发的应急事件。这使得建设项目的日常安全管理一叶障目，缺乏以应对重大风险的应急管理为安全工作主线的整体性思考，反而在日常安全管理的链条出了问题只追究某一个部门的责任，直接导致主体责任的碎片化，也必然导致安全管理的职责落实不到位。
产生问题的原因
(一)安全管理的职责条块化
根据新《安全生产法》要求，生产经营单位要明确安全生产主体责任，要建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度。新《安全生产法》对企业的要求之外，也要求政府部门要建立健全安全生产工作协调机制，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，及时协调解决安全生产监督管理中存在的重大问题。在相应的下位法中，为进一步加强运输机场专业工程建设质量和安全生产监督管理工作，《运输机场专业工程建设质量和安全生产监督管理规定》明确了质量责任、安全生产责任和监督责任等重要内容。这为明确各参建单位对专业工程建设安全生产的主体责任，提供了法律法规依据，也对应明确了监管执法的责任，扫除了建设项目管理全链条上的责任盲区。
反观法律法规实施的背景，目前绝大多数的建设单位安全管理体系中都存在着“职责条块化链条破碎化”的情况，这制约了安全管理责任的有效落实。相对来说，工程管理部门和安全管理部门的职责在纵向的垂直管理职能上较为清晰，单一责任的施行较为顺畅，但涉及到安监部、财务部等其他部门的横向职责时，尤其是解决安全问题或处置隐患治理一类需要协调和效率的事件时，安全管理的职责条块化直接导致交叉重叠、边界模糊、推诿扯皮，缺少整体性的抓手。在处理日常安全事件过程中，职能的条块分割，首先导致在事件处理上难以实现信息共享;其次在处置决策上，缺乏积极有效的协调指挥机制，容易将“小应急”延误成“大应急”
(二)事后管理的风险多元化
职责条块化和链条碎片化直接导致的协作指门来说，首当其冲的就是难以界定的责任风险。自2015年“8·12”天津滨海新区特别重大安全事故发生以来，国家和各地方、各行业安全监督管理部门都在努力完善各自职责范围内的安全生产监督管理工作。为了适应运输机场建设的新形势，解决工程监督中面临的实际问题，交通部和民航局也在努力推进民航领域专业工程质量监督持续改革着力解决政府监管资源不足、政府监管责任和企业主体责任容易混淆、参建单位之间责任界限不清晰等问题。但这些方法都是从法律法规的角度，强化了行业监管政府对于事中和事后的要求，一旦如前文所述的安全事件危机处理不力，所导致的事后监管风险将是巨大的。
现实情况中，《运输机场专业工程建设质量和安全生产监督管理规定》已经明确了行业政府参建单位的各自责任，但依然有部分责任主体单位忽视自己的责任区，盲目守旧，不及时更新安全管理工作方法，依然不重视安全生产隐患风险辨识，可能导致隐患或应急事件处理不到位的协作碎片化的情况。管理者未能认清日常和应急安全管理之间的统一性和整体性关系，日常安全管理缺乏整体性的主线，对重大风险源的盲目性往往会在“大应急”救援目标和协作方案的不明确上表现得很明显，造成救援工作不能顺利高效开展的风险，但在日常安全“小应急”管理缺乏有效管控的隐性风险，常常会被管理者自身忽视，“小隐患”拖成“大隐患”，缺乏多维度的整体性管理导致事后处置的难度、风险、责任巨大，得不偿失之事不胜枚举
(三)应急管理的落实形式化
运输机场专业工程建设项目的安全生产管理上，往往涉及到各级各类的多个应急预案，这些预案涉及到分属不同的部门和组织，需要共同协调和应对各类应急事件。由于这些应急预案在实际操作中作用有限，民航局机场司在2019年1月17日规定》(以下简称“《规定》” )，对应急预案的编制和管理上提出了明确要求。
在日常一线监督检查过程中，经常发现参建单位的应急预案缺乏整体性思维，虽然按照《规定》要求编制了综合应急预案，但不少预案内容空泛仅由单一专业或单一个人来编制，缺少了实际应急处置过程中涉及的跨部门联动和跨专业协调。应急预案体系中的整体性关键内容把握不准确，对于突发事件的定义和分类标准理解存在偏差，从综合应急预案的源头就造成了客观的职责条块化，导致参建单位的应急管理工作未根据具体的风险源、潜在隐患或可能发生的事故制定具有针对性的措施、协调联动体系和响应层级关系上进行梳理和描述。空泛的形式化应急管理，无法建立以应急预案为核心以应急演练为手段，以应急处置为机制的整体化全链条动态管理也就无法反作用于日常的安全管理无法提出趋近于科学、合理、完备的安全风险管理方案。
对策建议
秉纲而目自张，执本而末自从。面对新时代建设需求的复杂形势和繁重任务，建设者要有全局观，更要有矛盾观。对建设过程中安全管理的各种矛盾要做到心中有数，优先解决主要矛盾和矛盾的主要方面，以此带动其他矛盾的解决。整体性治理理论即全局观，以提升应急管理工作作为安全核心管理的突破点，积极面对矛盾、解决矛盾，更可以处理好主要矛盾和次要矛盾、矛盾的主要方面和次要方面的关系，为解决好“概念认知、监管责任、核心管理”提供合理路径
(一)更新小应急和大应急的安全管理概念
运输机场专业工程的安全管理工作关乎民航行业的战略发展，因此我们应以整体性治理理念为指导，整合运输机场专业工程建设项目安全管理治理结构和资源，认清之前未明确的主体责任盲区，更新和重建在日常情况下的安全管理“小和特殊情况下安全管理“大应急”的系统应急”性安全管理理念。应急事件的“大”或“小”其实从本质上讲是一样的，二者之间仅以调动的资源多寡作为区别，都需要建设单位的各安全管理部门打破部门的条块化，自上而下的职权分工整合和自下而上的问题整改反馈。以整体性治理理念为指导，设立更高层次的安全管理决策机构例如安全管理委员会、设立隐患库、应急指挥中心等方式，既可以全方面的组织建设项目日常安全管理，提升安全管理的保障能力，又可以针对突发应急事件在最短时间内作出最有效力的决策和指示，这对于提升建设项目的安全管理能力将大有裨益。
(二)应用整体性治理理念严格进行事前监管
在认识到事后监管存在的多元风险后，作为行业监管部门的民航局各级管理部门，应当意识到主体责任落实不到位的原因可能是“责任边界不清”，也可能是“管控措施不力”。一旦发生事故，事后监管的方法就与新《安全生产法》“坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，树牢安全发展理念，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针”相悖。因此，民航东北地区管理局在安全监管反思工作总结报告中明确提出，把每一次检查当作一次调查，通过主动分析和告知风险，将安全监管工作的压力传导到事前。只有建设法人按照整体性治理理念更新安全管理组织结构，以企业法定自查为手段，不断自主深化落实主体责任，安全责任的防火墙才能越筑越牢。在新实施的《运输机场专业工程建设质量和安全生产监督管理规定》中明确了民航行政机关的监督管理职责，但面对数量庞大、内容复杂的建设施工场面，胡子眉毛一把抓，就会跌入不分主次、顾此失彼的怪圈，解决主要矛盾和矛盾的主要方面更无从谈起。以整体性治理理论指导下的应急管理，可以作为事前监管的“牛鼻子”，强化对于危险性较大或超规危大工程环节的监督管理，对应自查、检查所列出的措施和手段以点带面、从线到片，反向促进企业主体责任在日常安全管理工作中的落实，逐步形成全方位的安全管理体系。
(三)强化应急管理在安全管理中的核心作用
在更新安全管理概念和严格事前监管的基础制度化和集中化的应急管理手段可以为当前上，的安全管理工作提供现成的方法。以《哈尔滨机场二期扩建项目某新建机位工程质量与施工安全专项应急预案》为例，在编制过程中，从组织结构职责、风险源分析、监测预警、信息通报、应急处置、应急保障、培训与演练、预案评估与修订等九个方面入手，结合工程特点和自身组织架构模式，持续修订影响施工安全的风险源113项影响机场运行安全的风险源17项，影响工程质量的风险源10项。相较于以往哈尔滨机场翻建机坪和站坪扩建两个同类项目的应急预案，该预案推动设立了专门的安全质量部门，优化建设管理单位的组织结构向整体性安全治理迈进;在安全风险辨识上扩大了事前管理的覆盖面，分别增加风险源辨识数量施工安全方面5项和3项、运行安全方面6项和2项、工程质量方面1项和7项（见表1）；针对每一项风险源都提出了相应的措施和建议，形成了一套相对完整的安全核心风险管控体系，尤其在防范重点风险上，措施与计划更加详尽，让管理者重点突出、重点应对、重点监管。应急预案对风险源名称、风险等级和安全防范措施方面进行了完整的分析，可以作为整合“大小应急”安全管理的一种新模式进行进一步细化规范应急资源配置，优化应急演练效果。
基于整体性治理视角谈应急管理在机场专业工程安全管理中的核心作用
上述分析表明，应急预案已经成为建设单位日常管理和应急管理的有形执行文件，规范性、实操性和整体性得以体现。同时，民航监管部门所强调的事前监管风险防范措施，也可以通过在整体性治理理念下的应急管理达到规范性的效果，从而提升运输机场专业工程安全管理的治理效果
为之于未有，治之于未乱。运输机场专业工程建设项目的安全管理工作涉及面广、影响面大安全事件是否及时有效处置，将极大地影响民航行业和地方社会经济的发展环境。因此，应当在整体性治理理论的基础上，逐步建立起各责任主体和参建单位的责任认同、概念认同、手段认同体系认同，强化应急管理在运输机场专业工程安全管理中的核心作用，防范核心风险，打造以应急预案为安全管理核心内容的管理模式，同步夯实日常安全管理的各项职能，才能使建设项目安全管理达到系统性的协调整合，不断适应新时代和新形势下运输机场专业工程建设项目安全管理的新要求，提升运输机场专业工程建设项目安全管理新内涵。
——本文刊登于《民航管理》2023年第3期